Spreektekst Oratie Rijksuniversiteit Groningen, 26 september 2017
Mijnheer de Rector Magnificus, zeer geachte toehoorders,
1. Inleiding
Maatwerk is het toverwoord van deze tijd. Het lijkt de panacee voor de grote politieke en bestuurlijke problemen van vandaag de dag. Wordt er in het sociaal domein teveel langs elkaar heen gewerkt, ten koste van de burger? Maatwerk is de oplossing. Samen aan de keukentafel wordt precies bepaald wat ú nodig hebt. Overlast in de fysieke leefomgeving? Onder de nieuwe Omgevingswet is het straks, meer dan nu, mogelijk maatwerkvoorschriften en -regels vast te stellen. En ook aan de inrichting van het openbaar bestuur zelf gaat het maatwerk niet voorbij. Ook daar zou, zoals dat dan heet, de inhoudelijke opgave voorop moeten staan bij de vormgeving van het binnenlands bestuur, en niet de uniforme, organieke wetgeving, zoals dat nu nog het geval is. Wil u geen gemeenteraad maar liever loten? Nou, dan gaat u toch fijn loten? Maatwerk. U hoort aan de toon al, dat dit verhaal wel eens wat kritisch over maatwerk zou kunnen worden, mocht u dat niet al uit de titel hebben afgeleid.
Maar eigenlijk gaat het verhaal vandaag vooral over die toon. Over de vraag hoe we, met een staatsrechtelijke bril op, tegen dit soort ontwikkelingen moeten aankijken. En over de vraag óf we nog wel in staat zijn om vanuit het staatsrecht een zinvol commentaar te leveren op dergelijke fundamentele veranderingen. Het staatsrecht blijkt in dergelijke debatten vandaag de dag opvallend afwezig. Collega Luc Verhey[i] noemde het staatsrecht in zijn oratie ruim drie jaar geleden zelfs irrelevant geworden, en tot op grote hoogte deel ik zijn – treurige – constatering. (Zoiets kan je altijd beter pas zeggen, nadat de benoeming tot hoogleraar staatsrecht een feit is.) Maar dat is geen reden om bij de pakken neer te zitten, integendeel.
Vandaag wil ik het onderwerp van ‘maatwerk’ gebruiken om te illustreren welke kant het naar mijn mening op moet met het staatsrecht, om weer relevanter te worden in het maatschappelijke debat. Ik wil dat doen door de ontwikkeling naar meer maatwerk te plaatsen in een bredere verandering, namelijk de verandering van wetgeversstaat naar bestuurdersstaat. Ook daar gaat het om een verschuiving van een systeem gebaseerd op algemene regels, naar een systeem gebaseerd op concrete beslissingen en de omstandigheden van het geval. Ik zal vervolgens proberen te laten zien welke fundamentele staatrechtelijke principes in de algemeenheid van de wet besloten liggen, en hoe zij ook in de discussie over maatwerk een rol zouden moeten spelen. Van al die eerder genoemde varianten van maatwerk beperk ik me daarbij tot de discussie over de vormgeving van het binnenlands bestuur, omdat dit het meest traditionele onderwerp van staatsrecht is, al ben ik zoals sommigen van u weten ook niet vies van het ontdekken van verborgen staatsrecht in allerlei andere rechtsgebieden.
2. Maatwerk
Zojuist gaf ik aan dat ook bij de herziening van het openbaar bestuur en de democratie – en met name hebben we het dan over het decentrale niveau – maatwerk een hoofdrol speelt. Voor wie aan de juistheid van die stelling nog mocht twijfelen een korte illustratie:
Begin vorig jaar verscheen van de hand van de studiegroep Openbaar bestuur, onder voorzitterschap van Richard van Zwol, het rapport ‘Maak Verschil’.[ii] Als beleidsagenda voor de komende kabinetsperiode adviseert het rapport ‘de inhoudelijke opgave voorop te stellen’. Dat betekent dat de organieke vormgeving van het binnenlands bestuur af moet hangen van de behoeften van het concrete geval. Samenwerking tussen kennisinstellingen, bedrijfsleven, burgers en overheid moet niet aan de hand van een blauwdruk worden vormgegeven, maar afgestemd worden op waar behoefte aan is. Maak Verschil.
Vrijwel gelijktijdig verscheen ook het rapport van de VNG-Denktank onder voorzitterschap van Kajsa Ollongren, en met wetenschappelijke ondersteuning van collega Wim Voermans, en dat rapport heette zelfs “Maatwerkdemocratie”.[iii] Ook deze denktank bepleit een grotere vrijheid voor gemeenten om naar eigen inzicht vorm te geven aan de manier waarop de lokale democratie zou kunnen worden versterkt.
En ten slotte is er dan nog het rapport van de commissie Van de Donk[iv] waarvan ik zelf ook deel uitmaakte, – die commissie wordt tot mijn schrik in sommige stukken ook wel liefkozend aangeduid als de Donktank – en ook daarin vinden we, naast een warm pleidooi voor de representatieve democratie, ook hartstochtelijke pleidooien voor maatwerk en differentiatie.
Wat verwachten al deze commissies, betrokken burgers en bestuurders nu van al dat maatwerk?
Het eerste wat we moeten vaststellen is dat de analyse een reactie is op een in de praktijk gesignaleerde, vermeende vervreemding tussen burgers en het overheidsbestuur. Hoewel burgers het systeem van democratie en rechtsstaat als zodanig in grote mate wel ondersteunen, herkennen grote groepen burgers zich, zo is de analyse, niet meer in de vertaling daarvan naar de huidige vormgeving van dat openbaar bestuur. De gemeenteraad is te ver weg, te abstract en het gevoel dat de eigen belangen door die overheid voldoende worden behartigd, ontbreekt.
En de oplossing wordt erin gezocht het overheidsbestuur dus ‘dichterbij te brengen’, dat wil zeggen: dat de besluitvorming concreter moet worden, en dat de eigen, bijzondere belangen een grotere rol in het besluitvormingsproces krijgen. De concrete situatie, en de bijzondere omstandigheden van het geval moeten voorop komen te staan en veel meer dan voorheen de uitkomst bepalen.
En zo leidt maatwerk dan als vanzelf tot differentiatie, tot ruimte voor verschil. Geen twee gevallen zijn immers gelijk, als maar voldoende bijzondere omstandigheden in de afweging mogen worden meegewogen. Uiteraard leiden al die ad hoc oplossingen en instrumenten noodgedwongen tot innovatie, want het is immers een breuk met het bestaande, uniforme stelsel. Er moet van allerlei nieuws worden bedacht. En innovatie vraagt hoogstwaarschijnlijk om experimenteren, want we weten immers niet precies wat er wel en niet goed zal werken. En zo is dan mijn lijstje van staatsrechtelijke ongemakken min of meer compleet.
Natuurlijk is er ook veel positiefs over maatwerk te zeggen. Rekening houden met de omstandigheden van het geval is natuurlijk helemaal niet verkeerd, en het zoeken naar nieuwe, betere oplossingen voor problemen die door veel burgers worden ervaren ook niet. Maar de balans schiet soms wat door, en de blik is wat eenzijdig.
Want wat al deze pleidooien voor maatwerk gemeenschappelijk hebben, is dat zij wel de voordelen schetsen van het nieuwe systeem boven de nadelen van het oude systeem, maar dat op geen enkele wijze aandacht wordt besteed aan de vraag of het oude systeem, naast nadelen, wellicht ook positieve kanten had die met die nieuwe oplossingen verloren gaan. Het lijkt mij dat pas een oordeel over al die nieuwe voorstellen kan worden gegeven, als ook die tweede vraag is beantwoord. Laat ik daarom een voorzet in die richting doen.
3. Afscheid van de wetgever
En om dat te doen, trek ik het verhaal eerst iets algemener, ik maak het wat minder concreet. Wat overigens geheel in lijn is met de inhoud van mijn betoog.
De staatsrechtelijke vraag wie er binnen de overheid met het leveren van al dat maatwerk moet worden belast, is betrekkelijk eenvoudig te beantwoorden: zoiets is een typische bestuurstaak, want het gaat erom recht te doen aan het concrete geval. Alleen het bestuur is, al dan niet in samenspraak met anderen, in de positie om dergelijk maatwerk te leveren.
Even tussen haakjes. Vandaar ook de kritiek dat de zojuist genoemde rapporten over de bestuurlijke inrichting en de vernieuwing van de lokale democratie typische ‘bestuurdersrapporten’ waren. Dat waren zij inderdaad.
Kijken we naar de verhouding tussen de wetgever en het bestuur, dan is het duidelijk dat dat bestuur dat maatwerk alleen kan leveren als het daarvoor de ruimte krijgt, als het van geval tot geval met passende oplossingen kan komen. Handelen op basis van strikte regels die tot in grote mate van detail voorschrijven wat er moet gebeuren, past daar niet bij. We zien dus dat maatwerk veronderstelt dat de wetgever een of meer stapjes terug doet, om aan het bestuur, het decentrale bestuur, meer ruimte te geven.
Die terugtred van de wetgever ten gunste van het bestuur is niet nieuw. Zij is al geruime tijd gaande, en niet alleen in Nederland. Het is een veelomvattend verschijnsel en diverse auteurs hebben elementen ervan benoemd of beschreven. De namen van Van der Hoeven en Koopmans, om er maar twee te noemen, dringen zich op. En ook Luuk van Middelaar[v] heeft vorig jaar in zijn Leidse oratie een vergelijkbare ontwikkeling binnen de Europese Unie laten zien, eentje die hij aanduidt als een beweging van louter regelpolitiek naar (ook) gebeurtenissenpolitiek. In zijn woorden: “regelpolitiek stelt normen en regelt, gebeurtenissenpolitiek besluit en handelt.”
Verklaringen voor de opkomst van deze bestuurdersstaat liggen niet zozeer in onvrede met de uitgangspunt van het oude systeem, maar in de onvrede over de manier waarop die uitgangspunten naar de praktijk vertaald zijn, en daarin doorwerken. De maatschappij is haar eigen leven gaan leiden: de enorme uitbreiding van de overheidstaak aan het begin van de twintigste eeuw bracht een hausse aan uit te voeren wetgeving mee die bovendien veelal technisch van aard was en aan snelle veranderingen onderhevig. Alleen het bestuur is nog in staat enigszins adequaat op die snelheid van veranderingen te reageren, en mee te bewegen. Bovendien is het bestuur ook als enige geëquipeerd om op te treden in gevallen waarin zaken niet volgens de normale regels kunnen worden opgelost: denk aan de schade in de Caraïbische delen van ons Koninkrijk als gevolg van de orkaan Irma, denk aan rampen, onverwachte gebeurtenissen, noodsituaties. Het zijn in een notendop de twee motieven die het bestuur in de loop van de vorige eeuw zijn toegenomen machtspositie hebben bezorgd: de snelheid van ontwikkelingen in de samenleving, en de onverwachte situaties die zich per definitie niet door regels laten leiden.
Zie ik het goed dan komt daar nu de behoefte aan maatwerk als derde motief bij. En gaat deze beweging zo door, dan dreigt de terugtred van de wetgever de facto uit te monden in het afscheid van de wetgever.
4. Het onvermogen van het staatsrecht
Deze ontwikkeling stelt het staatsrecht voor steeds grotere uitdagingen. Om dat toe te lichten, moet ik eerst iets zeggen over het verschil tussen feiten en normen.
Als je een – waarschijnlijk weigerachtige – jurist van een flatgebouw gooit, dan zal die jurist naar beneden vallen volgens een algemene wet, de wet van de zwaartekracht. Die wet beschrijft heel adequaat de gevolgen die zullen intreden als zij op een concrete situatie wordt toegepast.
De wetten waar we in het recht mee te maken hebben, werken heel anders. Als wij in een algemene wet opschrijven dat juristen morgen van een flatgebouw moeten springen, zal dat effect grotendeels uitblijven (en niet omdat het juristen zijn). De wetten waar wij ons mee bezig houden, schrijven normen voor aan de samenleving of onderdelen daarvan, maar de naleving van die normen is niet zonder meer verzekerd. Juristenwetten bevinden zich niet in de wereld van de feiten, maar in de wereld van de normen; ze beschrijven niet wat er zal gebeuren, maar wat er zou moeten gebeuren. Uiteraard willen we wel dat die wetten effect hebben: gedrag veranderen of idealen dichterbij brengen, want kennelijk is de praktijk nog niet waar ie wezen moet (of dit nog iets met juristen en flatgebouwen te maken heeft laat ik maar in het midden, elke beeldspraak kent zijn grenzen).
Het komt erop neer dat rechtsnormen enerzijds altijd zullen afwijken van de feitelijke praktijk, omdat zij deze immers juist trachten te verbeteren of veranderen, maar dat anderzijds juist die functie van rechtsnormen alleen tot gelding kan komen als de afstand tussen de norm en de rechtspraktijk ook niet te groot is geworden. De liefhebbers van het Groningse prachtproduct, het Handboek van het Nederlandse staatsrecht, herkennen hierin wellicht de passage die stelt dat de formele en de materiële constitutie niet te ver uiteen mogen komen te liggen…
En precies daar ligt volgens mij op dit moment het grote probleem van het Nederlandse staatsrecht. De harde, rauwe werkelijkheid is die van de eenentwintigste-eeuwse bestuurdersstaat. Het beeld dat daarvan wordt geschetst, zowel qua problemen als qua oplossingen, betreft in de eerste plaats een beschrijving van de feitelijke situatie, van de rechtspraktijk, gebaseerd op feitelijke machtsverhoudingen.
Het ideaal, de rechtsnormen daarentegen, zijn grotendeels in het staatsrecht nog die van de negentiende-eeuwse wetgeversstaat. Een staatsrecht dat gebaseerd is op legaliteit en op de algemene wet als basis en begrenzing van het overheidsbestuur.
Nu zijn we in het staatsrecht wel gewend de theorie wat bij de feiten aan te passen. Vrijwel geen enkel staatsrechtelijk leerstuk blinkt uit door conceptuele helderheid. Toen de leer van de machtenscheiding niet bij de feiten bleek te passen, stapten we over op de leer van het evenwicht der machten. Evenwicht is overigens een van de meest betekenisloze woorden in het recht, als niet ook wordt aangegeven wanneer en waarom er sprake is van evenwicht…
Toen we hadden vastgesteld dat we praktisch gezien niet zonder delegatie van regelgevende bevoegdheid kunnen, werd deze vorm van wetgeving doodleuk ook onder het begrip ‘uitvoering’ geschaard. En zo zijn nog tal van voorbeelden te geven.
Het gevolg was een beetje een houtje-touwtje-staatsrecht, dat al niet meer een heel solide indruk maakte, maar waar we nog net mee uit de voeten konden. Maar inmiddels volstaat, aldus in ieder geval sommige auteurs, ook dat flexibele staatsrecht niet meer: de patiënt is nu definitief overleden.
Bestuurlijke werkelijkheid en staatsrechtelijke normen zijn te ver uit elkaar komen te liggen. Met als gevolg enerzijds dat de rechtspraktijk zich steeds minder van staatsrechtelijke normen aantrekt, en anderzijds het staatsrecht in steeds mindere mate nog in staat is om relevant commentaar te leveren op de ontwikkelingen van vandaag de dag. Ons staatsrecht is verouderd en heeft daardoor aan impact ingeleverd.
Het is bijvoorbeeld opvallend, of misschien dus juist ook wel niet, dat het staatsrecht in veel actuele debatten over de vormgeving van het openbaar bestuur niet of nauwelijks nog gehoord wordt of betrokken is. Ik noem alleen maar de samenstelling van de staatscommissie parlementair stelsel, die zich toch bezig houdt met een van de kernbegrippen uit het politieke staatsrecht. De debatten worden overwegend gevoerd door bestuurskundigen en bestuurders, door politicologen en politici. Specialisten, niet in de normen, maar in de feiten. Dat is overigens geen verwijt, behalve aan ons zelf. De staatsrechtjuristen hebben dit zelf laten gebeuren.
We kunnen het verschil tussen de feiten en de normen ook nog met behulp van een andere beeldspraak beschrijven, een beschrijving die ons denk ik verder helpt bij de analyse van ons verhaal en die richting oplossing leidt. Het verhaal van het staatsrecht lijkt in toenemende mate op een mooi negentiende-eeuws sprookje, afgezet tegen de praktische gebruiksaanwijzing van de eenentwintigste-eeuwse werkelijkheid. Johan Rudolph Thorbecke als de moderne Hans Christian Andersen van het Staatsrecht. Sprookjes zijn mooie verhalen, maar ze zijn niet echt gebeurd, ze beschrijven niet de werkelijkheid.
Ik zie inmiddels de studenten in de zaal bezorgd kijken, met ernstige aarzelingen ongetwijfeld over de kwaliteit van de opleiding en ernstig getemperd in hun enthousiasme over de gekozen studierichting.. . Maar ik kan alleen maar zeggen, hou vol, net als de meeste sprookjes loopt ook dit verhaal goed af.
Want sprookjes mogen dan geen adequate beschrijving geven van de werkelijkheid, zij bevatten wel degelijk waarheden. Sterker nog, dat is precies de reden dat we vandaag de dag nog sprookjes vertellen of voorlezen. Het gaat niet om het verhaaltje op zich, maar om de waarheid erachter. De enige eis is dat het verhaaltje niet onbegrijpelijk moet zijn, en enigszins moet aansluiten bij de belevingswereld van de toehoorder of lezer.
We moeten dus ook in het staatrecht, meer dan we nu doen, op zoek naar de achterliggende boodschap. Maar dat is niet wat er op dit moment gebeurt. Als we kijken hoe in de staatsrechtelijke wereld wordt gereageerd op het uiteendrijven van staatsrechtelijk normen en bestuurlijke werkelijkheid dan zijn er – als uitersten – grofweg twee reacties:
1. Aan de ene kant vinden we de hardcore staatsrechtjurist. Die zegt: ik leef in de wereld van de normen, met die veranderende feiten heb ik niks te maken. Laat mij maar gewoon nog eens uitleggen hoe het normenstelsel juridisch in elkaar zit. Of, in een wat activistischer variant daarvan: de staatsrechtjurist die de oude klassieke staatsrechtelijke normen zonder enige uitzondering of wijziging op de nieuwe praktijk wil toepassen: uitbreiding van de werking van het legaliteitsbeginsel, strikte normering van discretionaire bevoegdheden, grotere parlementaire controle op publiek-private samenwerking etc.
2. Aan de andere kant van het spectrum vinden we de flexibele staatsrechtjurist. Dat is de jurist die zelf niet meer in het sprookje van het staatsrecht gelooft en onder de noemer van ‘staatsrechtjurist’ zich eigenlijk helemaal niet meer met rechtsnormen bezig houdt, maar die stiekem is overgestapt naar de wereld van de feitelijke machtsverhoudingen. Met staatrecht heeft het dan allemaal niet veel meer te maken. U begrijpt, ik noem hier geen namen…
3. Natuurlijk is er ook een groep die er tussenin zit. Die probeert de kloof te verkleinen door, met nieuwe oplossingen, normen en feiten beter met elkaar te verbinden. Het pleidooi voor de constitutionele conventie dat Luc Verhey in zijn oratie deed, en waar ook anderen al eerder over schreven, is zo’n voorbeeld. Een andere voorbeeld zijn denk ik de pleidooien voor een uitbreiding van de toetsingsmogelijkheden van de rechter ten aanzien van algemeen verbindende voorschriften, zoals die onder andere kort geleden bij de VAR werden gehouden door zowel Wim Voermans als Roel Schutgens.[vi]
Natuurlijk, over die concrete oplossingen kan verschil van inzicht bestaan. Want ook voor nieuwe oplossingen geldt, dat het begint met de probleemanalyse. Eerder merkte ik op, dat het nodig is, om bij nieuwe oplossingen niet alleen te kijken naar de voordelen ten opzichte van het oude, maar ook na te gaan, of er in de nieuwe voorstellen wellicht oude voordelen en waarden verdwenen zijn.
En dat brengt ons, in de discussie over maatwerk, bij de algemeenheid van de wet. Want als wij – al is het maar als denkexercitie – afscheid nemen van de wetgever, en het maatwerk als feitelijk gegeven beschouwen, hoe werken dan de waarden die in de algemeenheid van de wet tot uitdrukking komen daarin door?
5. De algemeenheid van de wet
Ik moet met een beknopt overzicht volstaan, er is veel over te zeggen, maar niet hier en niet nu.
Studenten leren we dat in de algemeenheid van de wet ten minste twee belangrijke staatsrechtelijke waarden tot uitdrukking komen: 1. de gelijke behandeling van gelijke gevallen (het gelijkheidsbeginsel) en 2. de voorspelbaarheid van het overheidshandelen, en daarmee de bevordering van de rechtszekerheid. Daarnaast zijn er traditionele andere waarden aan de notie van de wet verbonden: 3. de inperking van de macht van het bestuur dat zich immers aan de algemene regels moet houden, en 4. de inspraak van het volk voor zover die regels democratisch zijn vastgesteld. Er zijn overigens wel kanttekeningen bij al deze functies van de wet te plaatsen, maar die laat ik nu even rusten.
Dit is het gebruikelijke lijstje, en ik ben van mening dat discussies over maatwerk niet om deze begrippen heen kunnen. De voorstanders van maatwerk zijn immers niet tegen deze uitgangspunten, en dus zullen ze zich rekenschap moeten geven van de vraag in hoeverre zaken als rechtsgelijkheid en rechtszekerheid in hun systeem van maatwerk zijn verzekerd.
Dat hoeft overigens geen probleem te zijn. Er zijn best andere manieren denkbaar waarop de voorspelbaarheid van bestuurshandelen, ook bij maatwerk, vergroot kan worden. Een uitspraak van het bestuur over voornemens vergroot de rechtszekerheid wellicht meer dan de bekendheid van een onduidelijke, algemene regel. En wat betreft de gelijkheid is zelfs maar de vraag of deze waarde voor de vormgeving van het binnenlands bestuur hetzelfde gewicht toekomt als wanneer het gaat om de gelijke behandeling van burgers in vergelijkbare situaties. Wat de machtsinperking van het bestuur, ten slotte, is er door diverse bestuurskundigen op gewezen dat die machtsinperking wel degelijk plaatsvindt, wellicht niet meer met juridische normen en algemene regels, maar wel door het politieke machtenspel. Kortom, het is dus echt niet zo dat er niets kan of mag veranderen.
Maar daarmee zijn we er niet. Over de betekenis van de algemene wet voor de beslissing in het concrete geval valt nog wel iets meer te zeggen. Iemand die over dat onderwerp zeer behartenswaardige woorden heeft geschreven, is collega Westerman in haar beide oraties, die van de VU en die van Groningen. En U begrijpt: alleen al om díe reden was ik enthousiast om ze hier te noemen. Maar niet alleen daarom.
Westerman behandelt het verschil tussen regelgeleide wetgeving en doelwetgeving. Regelgeleide wetgeving, is de klassieke manier van wetgeven, waarin in algemene regels wordt uitgedrukt welke handelingen een overheidsorgaan (om het maar even naar mijn eigen vakgebied te trekken) wel en niet mag verrichten, welke belangen wel en niet mogen worden meegewogen, welke voorzieningen wel of niet moeten worden getroffen, etc. Tegenwoordig is echter doelregulering veel populairder. Bij doelregulering legt de wetgever in vage termen vast welk doel er bereikt moet worden ( de naam zegt het al), maar niet op welke wijze dat doel bereikt moet worden. Dat is aan het bestuur (of de burger) ter eigen invulling overgelaten.
U begrijpt: regelgeleide wetgeving past bij het klassieke sprookje, terwijl doelregulering veel beter past bij de bestuurdersstaat van vandaag de dag. Bij regelgeleide wetgeving wordt geabstraheerd van de omstandigheden van het geval, bij doelwetgeving wordt maatwerk geleverd door juist zoveel mogelijk bijzondere omstandigheden mee te wegen bij het bereiken van het doel. Maar ook: bij regelgeleide wetgeving is veel beter tussentijds vast te stellen of juridische normen geschonden worden, terwijl bij doelregulering pas achteraf kan worden vastgesteld of de verrichte inspanningen tot het voorgeschreven doel hebben geleid.
Wat betekent dit voor de vormgeving van het binnenlands bestuur, en het geëxperimenteer met nieuwe lokale democratische maatwerkoplossingen?
Het mogelijk maken van maatwerk biedt het bestuur veel ruimte, maar tegelijkertijd ook weinig houvast. En dat betekent dat het risico bestaat dat ten aanzien van heel fundamentele zaken – de uitwerking van die achterliggende staatsrechtelijke waarden – keer op keer het wiel opnieuw moet worden uitgevonden. Hoe wordt bijvoorbeeld bepaald hoe allerlei tegenstrijdige belangen tegen elkaar worden afgewogen? Welke gewicht daaraan toekomt? Hoe wordt gegarandeerd dat er geen burgers of belangen buiten spel komen te staan? Dat er geen complotjes worden gesmeed? Hoe worden de belangen meegewogen van al diegenen die om wat voor reden dan ook hun stem niet laten horen? En op basis van welke criteria wordt uiteindelijk beslist? Het lijkt mij dat ten aanzien van dergelijke vragen een belangrijke rol voor de wet blijft weggelegd.
Bovendien draagt de wet bij aan de bestendigheid van het overheidsbestuur. Bestendigheid is eigenlijk algemeenheid in de tijd. Bestendigheid biedt de garantie dat zaken niet te snel veranderen. Dat maakt een overheid herkenbaar.
Het is opvallend dat in de Nota Zicht op wetgeving[vii], die de wetgevingskwaliteitseisen formuleert, bestendigheid niet als zelfstandige wetgevingskwaliteitseis wordt genoemd. Sterker nog, het woord komt in de nota in het geheel niet voor. Dat heeft wellicht te maken met de instrumentele insteek van de nota waarbij wetgeving vooral wordt gezien als middel om beleidsdoelstellingen te realiseren, en minder als uitdrukking van achterliggende rechtsprincipes.
Ik sluit overigens niet uit dat juist ook die instrumentele benadering van het recht aan de toegenomen irrelevantie ervan heeft bijgedragen. Als het recht immers wordt verengd tot instrumentele wetgeving, dan blijft er weinig plaats voor over op het moment dat de juridische instrumenten voor economische of andere worden ingeruild, zoals tegenwoordig op grote schaal het geval is. Maar dat terzijde.
Ik heb er geen empirisch onderzoek naar gedaan, maar ik vermoed dat bestendigheid en herkenbaarheid van belang zijn voor het vertrouwen van burgers in de overheid. Niet als enige factor uiteraard, want de kritiek was nu juist dat die overheid tot nu toe te weinig is mee veranderd, zij was eerder té bestendig dan niet bestendig genoeg.
Maar juist als burgers noodgedwongen de besluitvorming over zaken van publiek belang aan anderen uit handen geven, is het voor het vertrouwen in die overheid van groot belang dat die overheid onmiddellijk als overheid herkenbaar is en blijft Het beeld dat grote groepen burgers van de overheid hebben, is nog steeds dat van een verticale overheid die op basis van hiërarchie eenzijdig beslissingen neemt, of zij daar in het concrete geval nu last van hebben of niet. Ook dat is een gegeven waar in de discussie over maatwerk rekening mee moet worden gehouden.
Een overheid die van dossier tot dossier van vorm verandert, oogt als een overheid met een identiteitscrisis, een overheid die het zelf ook niet precies weet, tenzij duidelijk is dat er een lijn zit in dat voortdurende aanpassen en van vorm veranderen. En zo komen we dan toch steeds weer bij de achterliggende algemene regel terecht.
6. Maatwerk revistited
Wat betekent dit alles nu voor al die discussies over vernieuwing van de lokale democratie door middel van meer economisch, bestuurlijk en democratisch maatwerk? Veel van de energie die op dit moment in al die voorstellen voor vernieuwing wordt gestoken – en met de beste bedoelingen, dat zeg ik er bij – lijkt voorbij te gaan aan tal van achterliggende rechtsstatelijke waarden. De enige motiverende factor lijkt een eenvoudige democratie-opvatting te zijn, die inhoudt dat zoveel mogelijk concrete belangen van direct betrokkenen in de besluitvorming moeten kunnen worden ingebracht.
Een toetsingsmaatstaf voor de selectie en beoordeling van al die belangen, een check op de vraag of gegarandeerd is dat alle relevante belangen in het proces worden betrokken, en niet alleen bijvoorbeeld de economische, en de vraag naar de herkenbaarheid en bestendigheid van de overheid lijken grotendeels afwezig. Om over de praktische uitvoerbaarheid van veel voorstellen nog maar te zwijgen. Ik verwijs hier ook graag naar het mooie essay dat publiciste Annemarie Kok[viii] onlangs schreef over deze, in haar woorden, ‘onzalige ontwikkeling’.
7. Afsluiting
Mijnheer de rector magnificus, zeer geachte toehoorders,
Ik sluit af. Het is hopelijk duidelijk dat er werk aan de winkel is voor alle betrokkenen.
Tegen alle enthousiaste knutselaars aan de lokale democratie zou ik zeggen: maak even pas op de plaats. Hou op met het louter beschrijven van de voordelen van de eigen bedenksels, en ga na hoe belangrijke staatsrechtelijke waarden in die nieuwe plannen gegarandeerd kunnen worden. We weten pas of de voordelen zwaarder wegen dan de nadelen, als beide kanten van de weegschaal in kaart zijn gebracht.
Voor de wetgever geldt: van een afscheid kan geen sprake zijn. Juist de wetgever dient te bewaken dat duurzaamheid en bestendigheid van het bestuur gegarandeerd zijn, en dat essentiële staatsrechtelijke waarden en principes door dat bestuur in acht worden genomen. Dat betekent wellicht een wat andere vorm van wetgeving, waarin het meer draait om metaregels voor het bestuur, en minder om inhoudelijke sturing, maar het belang ervan is niet afgenomen. Met name in discussies zoals die nu spelen over experimenteren in de Gemeentewet (lees: afwijken van de Gemeentewet), moet de wetgever de lat hoog leggen. Volstaan met een bepaling die aangeeft van welke artikelen kan worden afgeweken, en die het verder maar aan het bestuur over laat, is geen optie.
Ten slotte het staatsrecht. Ik hoop te hebben laten zien dat het staatsrecht niet irrelevant is geworden, maar dat er wel wat moet veranderen. Het staatsrecht zal normatiever moeten worden, en zijn materiële begrippen verder moeten ontwikkelen. Dat is niet hetzelfde als een politieker staatsrecht. Concepten als de algemeenheid van de wet lenen zich ervoor, te worden geconcretiseerd met het oog op de werkelijkheid van de eenentwintigste eeuw. Alleen zo kan de kloof tussen staatsrechtelijke normen en politieke feiten worden verkleind. En dat is meer dan ooit nodig.
Ik heb gezegd.
[i] L.F.M. Verhey, De constitutionele conventie: een blinde vlek in ons staatsrecht, Deventer: Kluwer 2014, (oratie Leiden).
[ii] Studiegroep Openbaar Bestuur, Maak Verschil. Krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven. Maart 2016.
[iii] Denktank Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Maatwerkdemocratie. Naar een krachtiger, trefzekere gemeenteraad 2020 als kruispunt in de lokale democratie. Jaarbericht 2016. Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten, juni 2016.
[iv] Commissie van de Donk, Op weg naar meervoudige democratie. Oproep van de commissie toekomstgericht lokaal bestuur. Juni 2016.
[v] Luuk van Middelaar, De Europese unie en de gebeurtenissenpolitiek, september 2016 (oratie Leiden).
[vi] Algemene regels in het bestuursrecht, VAR Reeks 158. Den Haag: Boom juridisch, 2017.
[vii] Nota Zicht op wetgeving. Kamerstukken II 1990/91, 22008, nrs. 1-2.
[viii] Annemarie Kok, ‘Klaar met politiek. Het participatie-evangelie van Wallage en Plasterk’. Socialisme en Democratie, nr. 3, augustus 2017, pp. 29-35.